Libri di Vincenzo Cerulli Irelli

Il Corso di giustizia amministrativa si rivolge a studenti, studiosi e professionisti del diritto amministrativo. Esso ripercorre il sistema di giustizia amministrativa nelle sue plurime declinazioni, analizzando le azioni (di annullamento, di condanna, di accertamento), le tutele (di cognizione, cautelare, esecutiva) e i processi (ordinari e speciali, di primo grado e di impugnazione, cautelari ed esecutivi). Il processo amministrativo deve assicurare la pienezza ed effettività della tutela della situazione sostanziale di interesse legittimo. La tutela, per essere tale, deve allora consistere non solo e non tanto nell’annullamento dell’atto illegittimo, quanto piuttosto nella fissazione della regola di condotta per l’agire dell’Amministrazione, richiedendo, oltre alla rimozione dell’atto e dei suoi effetti, l’accertamento della pretesa sostanziale corrispondente all’interesse legittimo, sul quale si fonda la condanna della P.A. alla soddisfazione dell’interesse leso. Prefazione di Sergio Menchini.

Argomenti trattati: tipologia delle attività di amministrazione e principi generali; il procedimento amministrativo; la fase decisoria: provvedimenti e accordi; il provvedimento amministrativo e la sua efficacia; l'invalidità amministrativa; la tutela giurisdizionale nei rapporti di diritto pubblico;. profili di diritto processuale amministrativo.

Il volume raccoglie scritti dell’autore su temi e problemi delle discipline pubblicistiche, alcuni in forma di saggi, altri in forma di relazioni a convegni. Si tratta di temi di parte generale, dai regimi differenziati dell’invalidità degli atti amministrativi, secondo il diritto nazionale e il diritto europeo, al rapporto, sempre problematico, tra diritto pubblico e diritto privato nell’organizzazione e nell’azione amministrativa (già oggetto del precedente volume di saggi), alla posizione costituzionale della Amministrazione nell’assetto delle funzioni di governo e alla c.d. riserva di amministrazione, ai diversi modelli di amministrazione intorno al nuovo modello dell’amministrazione condivisa, alla teoria della discrezionalità, alla teoria generale del diritto sotto diversi aspetti; nonché di temi di parte speciale, dal regime dei contratti pubblici sotto il particolare profilo della conservazione dell’equilibrio contrattuale nei rapporti tra le parti, all’urbanistica, ancora carente di una disciplina generale aggiornata di fonte statale, agli “usi civici” e alle proprietà collettive, dove ritorna il rapporto tra diritto pubblico e diritto privato.

Presso l'Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR) è stato costituito un gruppo di lavoro per la verifica in itinere, attraverso appositi test, del grado di apprendimento acquisito dagli studenti al terzo anno del loro percorso di studi. Porsi il problema di verificare il progredire formativo dei nostri studenti è assolutamente necessario ma comporta una delicata riflessione scientifica che deve vedere il coinvolgimento più vasto possibile delle nostre comunità universitarie.

Il rapporto tra politica e amministrazione, sempre problematico, si innesta sulla posizione costituzionale dell'amministrazione, che è diversa nei diversi ordinamenti. Il quesito di fondo è unico: se alla funzione di amministrazione sia riconosciuta una posizione propria e differenziata all'interno dell'Esecutivo o se questa si confonda nella vasta gamma di funzioni riservate agli organi politici. È affermazione pacifica che i programmi politici abbiano ad oggetto fatti di amministrazione e che il Governo sia responsabile dell'andamento dell'amministrazione. E, perciò, una netta separazione tra politica e amministrazione non può essere predicata a prescindere dai diversi assetti costituzionali, mentre emerge l'esigenza di conferire all'amministrazione una posizione connotata rispetto al potere politico (se non separata). Tale problematica è affrontata in modo diverso in ciascun ordinamento. In Europa prevale l'approccio sistematico; negli Stati Uniti quello empirico a partire dai poteri presidenziali di controllo: nomina, revoca e direzione. È la direzione politica dell'amministrazione a presentare gli aspetti più problematici. Il rischio è che il riconoscimento del potere di direzione in capo agli organi politici possa rafforzare la pretesa di disporre dell'amministrazione; ciò trova il suo limite nella formazione di uno statuto costituzionale dell'amministrazione inteso a connotarne la posizione nei confronti del Governo. Statuto che emerge chiaramente nei sistemi costituzionali europei ma traspare altresì nel sistema americano.

I saggi pubblicati nel volume percorrono diversi itinerari della nostra esperienza positiva, quale formatasi sulla base dei principi costituzionali sempre più incisivamente presenti nell'assetto dell'amministrazione come funzione di governo; principi che via via portano a identificare il diritto amministrativo nella sua stessa matrice costituzionale (come una branca del diritto costituzionale). D'altra parte, il diritto dell'amministrazione (che non si identifica nel diritto amministrativo) si viene a comporre di elementi di disciplina pubblicistica e di elementi di disciplina privatistica, in una relazione non sempre facile da decifrare; i cui confini sono a loro volta fissati (devono essere fissati) secondo principi costituzionali, e, nella più recente esperienza, secondo normative di fonte europea. La centralità del concetto di potere (e di atto) amministrativo, sul versante dell'attività, e del concetto di ente pubblico, sul versante dell'organizzazione, si dequota a fronte della nuova centralità del contratto (nel quale il potere si innesta in difficile equilibrio); mentre l'ente pubblico arretra sempre più a fronte dell'avanzare dei modelli organizzativi privatistici. Statuti di diritto pubblico, anch'essi attuativi di principi costituzionali e di diritto europeo, investono incisivamente diritti dei cittadini, delle loro organizzazioni, delle imprese, conformandone il contenuto a fini di interesse generale o di utilità sociale, laddove i diritti attengono a beni di rilievo pubblico. Ciò emerge in modo evidente nel regime delle cose immobili che compongono il territorio come luogo della vita comune, oggetto dei poteri pubblici di pianificazione. Ma anche altri beni, come quelli che presentano un interesse culturale, sono coinvolti, con modalità differenti, nel regime di diritto pubblico. Mentre l'impresa, nella sua oggettività e come diritto soggettivo, sia privata che pubblica, trae il proprio statuto di diritto pubblico ormai pressoché interamente dal diritto europeo, che per alcuni aspetti ha prodotto l'inapplicabilità in materia, di norme costituzionali già al centro della nostra Costituzione economica.

Il volume raccoglie i primi risultati di una ricerca sui problemi sorti in sede di applicazione del Testo Unico sulle Società a partecipazione pubblica (d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175), rilevando che le intenzioni dichiarate del legislatore si sono realizzate solo in parte e che il quadro normativo in materia di imprese pubbliche continua ad essere affetto da incertezze e incoerenze. In particolare, la scelta legislativa di ridurre il numero di società in mano pubblica, mediante i piani obbligatori di razionalizzazione e l'introduzione di limiti molto stretti alla possibilità di costituire nuove imprese pubbliche, è stata indebolita dall'introduzione di una serie molto ampia di deroghe, in buona parte già inserite (anche con emendamenti successivi) nel corpo del T.U.S.P., e in altra parte contenute in leggi successive (dalla legge di bilancio 2019 fino al recente "decreto Crescita"). Un'altra scelta fondamentale di politica legislativa del T.U.S.P. è stata quella di affermare l'applicabilità alle società in mano pubblica delle norme di diritto privato, fatte salve eventuali deroghe tassativamente stabilite dallo stesso T.U. In realtà, queste deroghe sono, già nel corpo del T.U., numerose e incisive. Sul piano sistematico riesce difficile applicare in modo rigoroso il principio di tassatività delle deroghe e si ripropongono numerosi problemi di interferenza fra norme di diritto privato e norme di diritto amministrativo, nella disciplina delle società in mano pubblica. I contributi raccolti nel volume sono, per lo più, critici nei confronti delle scelte del legislatore: sono messi in evidenza i limiti dell'impostazione "liberistica" della legislazione dell'ultimo decennio (culminata nelle scelte di principio del T.U.S.P.), incline a configurare l'impresa pubblica, in quanto tale, come un'eccezione ai principi di buon funzionamento dell'economica di mercato. Ma sono evidenziati anche i limiti della legislazione più recente successiva al T.U.S.P, caratterizzata da striscianti nostalgie "dirigistiche".